当代中国地方政府制度的沿革和确立

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吾欲沧海

原载：当代中国史研究（京）2007年4期，第45～52页

李格，当代中国研究所研究员，北京 100009。

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当代中国地方政府制度，其沿革、建立与中央政府制度不同。中央人民政府，是中丆共根据长期建政经验创立的一种新型政府模式，不但与苏、美等各国不同，也与民国政府的五院制没有延续关系。但当代地方政制，却是在继承历代地方官制的基础上发展变革而来的。

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一、1949年以前的地方政制

中国地方政制始于秦代。秦设“郡县制”，将全国划分为若干郡，郡再划若干县，分层级进行治理。以后历代不论地方政府的名称和层级如何演变，都未能脱离郡县制的基本模式。

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中华人民共和国成丆立以前，民国时期地方层级分省、县两级。当时，省、县之间还设有“专员区”，1932年始设于豫、鄂、皖，后因各省辖区扩大，属县增多，遂为定制。1936年国民政府规定，各省一律划分若干“行政督察区”，设“行政督察专员公署”，简称专员公署。抗战时期又规定，专员公署设保安司令部，专员兼保安司令，得掌一地军政大权。但是，专员区制度无论如何变化，性质仍是省府的派出机关，【1】并非一级政府。

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1939年，民国政府颁布《县各级组织纲要》，推行“新县制”。其主要变化是：（1）县为地方自治单位，县长由省府派充，另设县议会为民意机关；（2）各县按面积、人口、经济、文化、交通等状况分3～6等，由省府划分，报行政院核定；（3）县长除在省府监督下办理全县自治事项外，须执行中央及省府委办事项；（4）各县一律废局设科，有民政、财政、教育、建设、军事、地政、社会、粮政等，分置科长一人、科员若干人，另置秘书、督学、技士、技佐、警佐、巡官及事务员等；（5）设“县政会议”，由县长主持，秘书、科长等人组成，决议有关县政重大事项及县参议会议案。新县制实施后，县级政权得到加强。

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民国时除实行省、县两级地方制度外，还首创了市制。最早设立的是广州市，于1921年设市政厅，办理市政。以后各地陆续设市，分为两种：一为直隶行政院之市，称直辖市；一为隶属省政府之市。前者地位同省，后者地位同县。1941年，全国直辖市计有广州、南京、上丆海、北平、天津、青岛、西安、重庆。抗战胜利后增设汉口、沈阳、大连、哈尔滨。至中华人民共和国成丆立前，共有12个直辖市。市设市政府，置市长一人，设公安、社会、财政、工务、教育等局，下设各处、科，置处长、科长、科员。

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县（市）以下的乡、镇实行自治，不是一级地方政府，由县（市）分区管理。原则上每区管辖15～20个乡、镇。区设“区公署”，为县府派出机关，督导各乡、镇行政及自治事务。区公署置区长一人，设员分掌民政、财政、教育、建设等事项，设警丆察所掌管地方警务。不设区的小县，由县政府直接派员督导乡、镇事务。

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这个时期，《共同纲领》未对地方层级做统一规定。但是，从当时中央人民政府发布的有关各级地方“各界人民代表会议”和人民政府法令看，主要划分为大行政区、省、市、县、乡（行政村）和大城市的区。此外划有苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川西、川南、川北8个行政区，地位相当于省，分设“人民行政公署”。1952年11月以后，全国地方层级统一变为“三实三虚”，即省、县、乡三个实级；大行政区、专区、区三个虚级。【3】所谓“实级”，该区域通过召开人民代表大会产生人民政府；“虚级”则是上级政府的派出单位，直接委任组成。

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大行政区制度，即将全国划分为若干行政区域，代表中丆央，领导数省。这种政权模式源于清代。顺治元年（1644年）设总督①为地方最高长官，作为朝廷代表，总揽一省或数省军政，至乾隆时成为定制。当时全国设有直隶、两江、陕甘、闽浙、湖广、四川、两广、云贵8位总督，光绪末年增设东三省总督。