国民政丆府与联合国的创建

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2月13日，美国驻华使馆将雅尔塔会议有关联合国事宜的决定通知中国。国民政丆府外交部次长吴国桢在向蒋介石报告这一决定时着重分析了安理会投票程序问题，认为雅尔塔会议之“决定投票程序，并未规定参加争议之国家应不投票，是五常任理事之一，遇有争议涉及其本身时，仍有权否决施用任何制裁办法”，这表明“英、美对于苏联让步”。但吴国桢还是认为，“就我国目前环境而言，我对三国会议所提之安全理事会投票办法亦只好同意”，显示了面对三强所作决定的无奈心态。（注：《吴国桢呈蒋委员长分析三国会议对于安全理事会投票程序之决定及意义》，1945年2月14日，叶惠芬编《筹设篇》，第362-363页。）

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3月中旬，在征询王宠惠和顾维钧的意见后，国民政丆府外交部拟定出席旧金山会议有关国际和平机构各项问题之方案共七点。（1）关于国际法院规程应行注意之要点，主张中国“对外可暂勿作硬性主张，并与英美协商，在可能范围内，与苏联采取一致态度，避免不必要之摩擦”。（2）关于设立领土代管制度之原则，认为“代管领土之目的在于改善被代管领土之人民经济教育状况，促进其社会福利，并扶助其完成自治或独立”。（3）对于区域组织问题之意见，认为“区域组织流弊甚多，且易为大国所把持”，而“太平洋区域组织对中国远不若对英国有利”，因此应在草拟联合国宪丆章时，将其权力“尽量设法缩减”。（4）主张将中国所提已经英美接受之三项建议编入宪丆章。（5）关于中国所提而未经英美接受各项建议之态度，认为这些建议既然在敦巴顿会议上未被英美接受，而此次中国为召集国之一，“似不便再行提出”。（6）关于各国对敦巴顿议案之意见与中国应取之态度，针对不少国家减少理事会职权扩大大会权力的呼声，主张凡已经规定者，中国不便提出异议，但未经规定者，“我国可酌量赞成增加大会职权”；针对一些国家关于常任理事国为当事国时不应投票的主张，提出中国应表明已同意雅尔塔会议的相关决定，“未便再作主张，惟对于常任理事为争议国时仍得投票一点，不必为之辩护”。（7）解散国际联盟之步骤。（注：《外交部长宋子文呈蒋委员长拟具出席旧金山会议各种问题方案》，1945年3月27日，叶惠芬编《筹设篇》，第364-372页；外交部：“有关国际和平机构各项问题之方案”，1945年3月，“顾维钧文件”第79盒。）

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这个方案的重点在前三点，其中所提出的问题在敦巴顿会议前的几个方案中已有涉及，并曾列入向美英提出的《国际组织宪丆章中之要点》，只是由于美英方面的原因，像领土代管制度和区域组织这些问题在敦巴顿会议中并未展开，而此方案与前述方案相比其基本立场并无多大变化。该方案的第四、第五点是对中国在敦巴顿会议所提补充意见的处理方针，第六点是围绕各国对敦巴顿草案反应的具体应对，第七点是关于国联的善后，都是较为具体的策略方针。由此可见，外交部为旧金山会议准备的这个方案对于联合国的基本看法并无什么新意。同时，外交部的方案也延续了前几个方案对协调中国与其他大国关系的关注。在美苏两国在大战中形成的合作已出现裂痕之时，提出“与英、美协商，在可能范围内，与苏联采取一致态度，避免不必要之摩擦”，虽力图在三大国间保持平衡，但基点是向美国靠拢。（注：蒋介石指示率领中国代表团出席旧金山会议的宋子文：“美方有何主张，中国必然赞同。”（叶惠芬编《筹设篇》，第399页））另一方面，由于联合国宪丆章的基本框架在敦巴顿会议已经确立，而中国的大国地位也因出席敦巴顿会议及作为旧金山会议的发起国而得到保证，外交部方案的重点转移到了国际法院、领土代管制度和区域组织这些与中国自身利益相对不那么直接的问题上，即更多地表达了中国对联合国组织本身的关注。与敦巴顿橡树园会议前国防最高委员会、军委会参事室等都准备了各自的方案不同，这次外交部方案是惟一的方案。但这并不意味着外交决策层中没有不同看法。军委会参事室主任王世杰对外交部方案中未包含国际空军的内容，以及未反对雅尔塔会议商定的安理会投票方式就表示不满。（注：《顾维钧回忆录》第5分册，第489-490页。）

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中国出席旧金山会议的代表团在1945年3月下旬组成，成员有：宋子文、顾维钧、王宠惠、魏道明、李璜、张君劢、董必武、胡适、吴贻芳、胡霖。代表团团长为宋子文，由于会议期间宋子文专心于与美国洽商财政及其他事务，其不在旧金山期间会议事宜则由顾维钧全权处理。（注：《战时外交》第3册，第907-908页；参见邓野《旧金山会议中国代表团组成问题》，载《历史研究》1994年第3期。）

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在5月3日四国小组讨论安全理事会非常任理事国的选举时，英国重提在敦巴顿会议上被否决的提议，即非常任理事国应根据对安全贡献之大小来确定，意在增加中等国家特别是英联邦国家入选的机会。中国代表团当即以口头修正案的形式，建议非常任理事国的选举应考虑地域平等分配的原则，实际上就是给欧美以外的小国、弱国更多更公平的机会。最后，中国提案与英国提案同时作为四个发起国的修正案向大会提出，而中国的提案最终获得大会通过被列入联合国宪丆章。（注：“顾维钧致外交部第24号电”，1945年5月3日，“顾维钧文件”第83盒；Document of the United Nations Conference on International Organization，vo1.3，p.624。）

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除了在四国小组会议上，中国代表团在会议讨论中继续提出自己的看法。如在负责国际法院章程的法学家小组委员会中，中国提出联合国大会有权要求国际法院提供咨询意见，而美国原先的草案只写上安全理事会有此权限。中国这一提议为会议所接受，从而加强了大会的权限。中国还对有关侵略定义的问题再次表达了看法。在王宠惠为敦巴顿会议准备的文件中就有对侵略要作定义的提议，并作为中国补充意见第三点提出，但为美英所拒绝。在旧金山会议上，墨西哥、埃丆及、菲律宾、新西兰等许多中小国家都提出须对侵略下定义，以便一旦发生侵略行为，安全理事会不必再经复杂繁琐的程序就可立即实施制裁。中国在四个发起国中是惟一支持这一立场的。但美、英、苏三国对此坚决反对，其主要理由是任何事先的定义都无法涵盖一切侵略行为，而未被涵盖的侵略行为则将导致对其实施制裁发生困难。由于美、英、苏三国及其他一些国家的坚持，最终联合国宪丆章未对侵略作出定义。（注：Ruth Russell，A History of the United Nations сharter，pp.873，670-672.）

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旧金山会议中各国争论最为激烈的问题当属托管制度。托管制度是美国最初提出的概念，即在国际组织监督下由受托国对殖民地进行管理，意在取代殖民地制度。但这一主张遭到最大殖民帝国英国的强烈反对。英国首相丘吉尔曾言，对美国关于托管制度报告的每一个字都不同意，只要当首相一天，就决不让出英帝国遗产的任何部分。而美国对托管制度的看法在大战后期发生变化，认为太平洋地区有关美国国家安全，必须在美国控制之下，因此主张将太平洋地区列为所谓的战略地区另类处理。雅尔塔会议期间，美、英、苏三国就托管制度达成谅解，托管领土仅适用于：国联的现有委任统治地；此次战争中割自敌国之领土；自愿要求置于托管制度下之领土。（注：《德黑兰、雅尔塔、波茨坦会议记录摘编》，第188、225页。）这一谅解意味着托管制度将不涉及英国的殖民地，是美国对英国的一大让步。中国对托管制度有自己的主张。在为敦巴顿会议准备的几个方案中，周鲠生起草的新国联约章草案和外交部方案都提到对托管地（或称国际治理地）的管理，而王宠惠方案则从中国与会主要目标出发，提出该问题“似不必由我方先行提出。”（注：叶惠芬编《筹设篇》，第137、148页；《战时外交》第3册，第833页。）外交部方案的第二点也是关于托管制度的。该方案主旨为，托管制度的目的是“改善被代管领土之人民之经济教育状况，促进社会福利”，尤其要“扶助其完成自治或独立”；被代管领土若“政治发展已届成熟者”，应“将其独立之日期及早公布”，“其政治发展尚未成熟者，应逐渐予土人以参加当地议会之权，使其能早日获得自治及独立。”（注：外交部：“有关国际和平机构各项问题之方案”，1945年3月，“顾维钧文件”第79盒。）与三大国在雅尔塔会议达成的谅解相比，中国的主张最明显的特点是以殖民地独立为托管制度的最终目标，符合托管制度提出的本来意义。

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旧金山会议历时两个月，6月25日，全体大会通过联合国宪丆章，为联合国的正式成丆立奠定了法律基础。次日，大会举行宪丆章签字仪式。中国代表团在四个发起国中按字母列于首位，因此会议后期代替宋子文出任首席代表的顾维钧在联合国宪丆章上第一个签署了自己的名字。四个月后，10月24日，联合国正式宣告成丆立。

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从中国参与筹建联合国的整个过程看，国民政丆府对联合国始终抱有很高的热情，但对联合国的关注重点前后并不一致。太平洋战争初期，国民政丆府主要从建立战后国际安全体系与和平秩序出发，将联合国的成丆立看作是战争结束后的事情。莫斯科宣言发表后，联合国的创建提上议事日程，国民政丆府的主张从战后建立转变为战时建立，并将确保中国的大国地位作为参与筹建联合国的首要目标。为了这一目标，国民政丆府在敦巴顿橡树园会议上采取务实的方针，没有向会议提出完整的方案，在与美英意见不合时，暂时搁置了自己对联合国的一些基本构想。及至旧金山会议时，中国的大国地位已基本确立，中国代表团才将关于联合国的主张一一向大会提出。因此，在对联合国及战后国际秩序的考虑中，国民政丆府是将中国在其中所处的地位作为头等重要的事情，其次才是联合国与国际秩序本身。

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在联合国筹建过程中，中国确定并巩固了作为大国的地位，但国民政丆府外交决策层认识到中国与美、英、苏之间实际上存在的差距。对此，王世杰不赞同大国有过分的特权，因为中国无法使用这些特权，他甚至认为中国宁可不要大国地位，而作为二等强国的代言人，地位倒是很硬的。（注：《顾维钧回忆录》第5分册，第490页。）但外交决策层占主导地位的主张，还是十分看重这一名实并不完全相符的大国地位，并为实现这一目标制定了相应的对策，从而保证了中国的大国地位。可以说，中国在第二次世界大战后期确立的大国地位，固然首先是中国军民艰苦抗战的结果，但也与国民政丆府的这一外交努力分不开。
由于客观存在的差距，国民政丆府对大国角色的认识，以及采取的相应政策与其他三个大国并不相同。孙科在敦巴顿橡树园会议后对媒体表示，中国取得大国地位，“应视为一种义务而不应当作权力”，是“中国对世界责任的加重”，（注：《中丆央日报》（重庆）1944年10月11日，引自叶惠芬编《筹设篇》第295页。）可看作是中国所理解的自己承担的大国角色。与美、英、苏等国利用大国地位追求各自的利益不同，中国因其本身情况，在战后国际秩序中除了确保大国地位外并无其他实际利益，因此在旧金山会议上，是四个大国中最关注联合国组织和国际和平基本原则的国家。如在非常任理事国的地域分布、托管地的最终独立等问题上，中国完全从道义原则出发，与其他大国考虑一己私利形成鲜明对比。蒋介石在敦巴顿会议前曾表示中国将以东方人民代表的身份参加会议。实际上正是由于在大国中所处的弱国地位，才使中国扮演了与其他大国不同的角色，在一定程度上确实成为“东方”的代表，并由此为联合国宪丆章的制定做出了自己的贡献。