中国近代两种金融制度的比较

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第五个特征：滥发纸币成为全局性的必然现象。以纸币代替金属货币，以不兑现纸币代替兑现纸币，是货币制度的进步。但对于这种进步，似应从内容与形式统一的视角来理解。货币制度并不是一种可以单项冒进的制度，需要与财政制度、政治制度、政府为稳定货币和发展经济所采取的宏观调控政策机制等相互配套，相辅相成。如果把稳定货币和发展经济这一根本宗旨抽去，把财政制度的合理化撇在一边，单单强调纸币改革，其结果就可能成为一个对人民不负责任的政府滥发货币的前提条件。北洋政府时期，一些地方军阀利用所控制的地方银行，在军事形势紧急的时候，通过滥发纸币来解决军政费用困难。过去发生在局部地区若干时段的恶性通胀，在南京政府法币改革以后就有可能成为全局性的问题。后来的事实证明也确实如此。

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第六个特征：国内外市场分裂。当法币不能自由兑现时，当黄金、白银、外汇市场处于严格的管制之中时，国内外金融市场就不再连成一体了。

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制度推进的速度、力度和可操作性

自由市场型的金融制度，其发育过程相当缓慢，循序渐进，而其制度功能的覆盖面相对窄小；政府垄断型的金融制度推进速度快，其制度功能的覆盖面较大，制度演进相当明显。

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19世纪70年代，一些洋务企业就开始发行股票，到20世纪20年代上海的华商证券交易所成立，经历了约半个世纪的时间，而且一直到抗战时期，华商证券业与外商证券业两个市场始终是分开的。抗战胜利以后，国民政府于1946年5月决定重新筹组上海证券交易所，只经过短短四个月筹备，上海证交所就宣告成立，并开始营业，而且这个交易所将原来分属华商和外商的两个市场合而为一，成为上海惟一的市场（注：《银行周报》第30卷第37期。）。过去数十年不能解决的市场统一问题在短短的几个月中就解决了。

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币制改革是中国近代历朝历代的政府和学者始终关注的课题。晚清的许多有识之士认为，各地银两、银元并用，而且规格互异的情况，弊端丛生，必须改变。经过长时间的讨论，清政府于宣统二年（1910年）四月颁布《币制则例》。《则例》规定“大清国币单位定名曰圆”，“主币重库平七钱二分，含纯银90％，此外使用若干银、镍、铜辅币”（注：叶世昌等：《中国货币理论史》下，第80页。）。可是金融市场是自主运作而不受政府控制的，这一《币制则例》对于中国货币紊乱的情况几乎没有起到有效的规范作用，根据《则例》铸造的“大清银币”也只不过成了龙洋的一个品种而已。

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孙中山的南京临时政府成立伊始，就考虑币制改革问题，由陈锦丆涛主持的财政部拟定了《币制纲要》6条，打算实行“汇兑本位制”货币制度，并要各省停止滥发军用票，停止滥铸劣币（注：中国人民银行总行参事室编《中华民国货币史资料》第1辑，上海人民出版社1986年版，第3—9页。）。袁世凯政府成立了币制委员会研究币制改革问题，并拟定了该委员会办事规则15条（注：1913年1月16日、2月12日《政府公报》。）。1914年2月，袁政府公布过渡性的银本位制的《国币条例》，1915年1月又公布《修正国币条例草案》，并一直筹划向外国银行团作币制借款（注：《中华民国货币史资料》第1辑，第63—67、71—110页。）。

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但是，在甲午战争以后的30余年时间内，晚清政府、南京临时政府和北洋政府都由于缺乏对金融的控制力，其改革币制的愿望和若干主要停留在文字上的立法措施难以收到实效。反观南京政府，如果从1927年算起，经1933年废两改元，到1935年法币改革，也只经历了8年时间，如果从1932年中国白银净出口猛增算起，到实施法币改革只有3年，如果从1935年7月英国特使李滋罗斯来华同中国财政部讨论币制改革算起，到同年11月仅仅花了4个月的时间，可谓迅雷不及掩耳。南京政府之所以能在几年内，甚至在几个月内就可以办成过去几代政府几十年办不成的事，关键在于币制改革之前，就已先期有效地控制了金融业。

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中央银行制度的建立也相类似。由于受西方财经、金融思想的影响，清政府创办户部银行时就想把它办成中央银行，北洋政府也想把中国银行办成中央银行，但都没有成功。南京政府建立中央银行制度，从建名（1928年设立中央银行）到名实合一（1942年中央银行单独履行央行职能）也只有十几年的时间。

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当市场在“看不见的手”的引导下自主发展时，它的创意必然是循序渐进的，只有当市场证明少数人的经验确有成效时，多数人才会跟上。市场运作的体制和机制，也是慢慢磨合，慢慢演化的。如果没有贯通全国的政治控制力的基本统一和规范，而由市场本身来统一和规范，这个过程必定很长，因为市场的辐射能力有限，不可能一下子做到全国统一。

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最耐人寻味的就是紊乱的货币制度。在市场自由运作的情况下，各地的银两标准都不同：上海的规元两、汉口的洋例两、天津的行化两、北京的公砝两等等，每种银两标准的成色、重量都有差异，相互之间需要换算，因此产生了奇特而繁荣的国内汇兑市场。这种情况的出现，说明市场的辐射能力有限。在一定区域内，市场存在规范，而超过一定的区域半径，市场的规范就力不能及。这些市场以大都市为中心，形成许多互有差异的市场标准。当然，这并不是说，市场在自由运作的条件下就不能达到全国统一。事实上，当时也已经有了走向全国统一的若干先机，如全国公认以申汇标准作为地区间汇兑的标准，海关两、库平两也是全国公认的，只是统一的过程肯定很长。
造成自由市场发展迟缓和市场分裂的另一个重要的社会政治原因就是军阀战争。军事割据也人为地削弱了市场的辐射能力和自我进步能力。


自由市场型金融制度虽然推进速度慢，辐射能力弱，但它也有鲜明的优势，就是市场定位性强，市场规范具有精细性和可操作性，而这些恰恰是政府垄断型金融制度所不具备的。在自由市场制度下，许多制度是不成文的、约定俗成的，但具有很强的操作性和权威性。例如上海形成了以“银拆”为基准利率的利率制度，钱业公会每天上午根据市场资金的供求情况议定“银拆”，即银两的同业拆借利率，挂牌公布，中外银行以此为依据决定自己各项金融品种的利率。银两与银元的比价，所谓“洋厘”，也是钱业公会每天上午议决公布的。而外汇牌价，则由汇丰银行每天上午根据伦敦行情挂牌公布。一般认为20世纪70年代由美国人发明的金融期货，事实上至迟在20世纪20年代的上海就已非常发达，这就是上海的标金期货市场。标金期货并不是由政府或学者倡导的，而是生意人为了规避世界金银比价波动的风险，在交易过程中自然而然形成的，当然也有一些人抱着投机的目的介入这个市场，但这个市场基本上规范有序，没有引发过大的金融波动。上海也由于这个市场而成为远东金融中心。而到了国丆民党统治时期，这个市场反而动荡不定，终至被取缔。又如：在自由市场制度下，没有政府维持，天津的银钱业就形成了一种自我维护的制度：一方面，天津的本国银钱业相互间往往建立一种“靠家”关系，当遇到资金周转等困难时，靠家须相互帮忙；另一方面，天津的银行公会、钱商公会、总商会、外国银行公会以及华账房（即洋行买办组织）于1924年9月共同组织金融维持会，既维持市面，也帮助入会成员克服困难（注：杨荫溥：《杨著中国金融论》，第526—528、292—293页。）。


而在政府垄断制度下，当局者制定法令、规则，往往不是出于市场本身的需要，而是出于其政治利益需要，“政府政策事前既不向银行咨询，而频频更易”，许多政策“当局办理未臻妥善，为银行者恪守追随亦颇费周章”（注：《交通银行史料》第1卷上，第301页。）。在这种制度下，正如陈光甫所说，“旧法律既不适用，新法律又苦于不周密”（注：《陈光甫先生言论集》，上海商业储蓄银行印行，第119页。）。金融业者缺乏主动性、首创性，一切惟政府号令是从。但追随的结果，与市场本身的规律或取向常常是背道而驰的。


制度产生的约束条件

自由市场制度的产生是顺其自然进化的，并没有外在于市场的人为强制，因此其制度的产生取决于经济和金融发展的基础；政府垄断型制度既是外在于市场的人为强制，那么它就有可能在经济或金融意义上不采取按部就班、循序渐进的方式，而采取跳跃的，甚至超越阶段的方式，其制度的产生取决于政治需要和行政性的操作程序。


金融市场的自然发展规律是先资金市场，后资本市场。这有两方面的原因：其一是经济和社会基础，资本市场的发展要以企业的发展为基础，要以国家的综合经济实力以及社会和货币的长期稳定为基础；其二是金融基础，短期金融（资金市场）发育成熟，才可能为中长期金融奠定基础。在自由市场制度时期，股票市场，中长期的企业债券、保险和信贷市场，中长期的用于投资开发的国债市场等，都是很不发展的，有的即使形成，也很不稳定。股票市场的每次非常规扩容，必然会引发一轮灾难性的波动，最后重新达到减容。资金市场的组成部分也有层次高低之分，拆借市场属于较低层次，而票据贴现市场属于较高层次。因为票据贴现蕴含了对企业信用的较高要求，而企业信用度的提高意味着企业已达到较高的发展水平。在自由市场阶段，中国的拆借市场很早发育，而票据贴现的发育则十分缓慢。


在政府作为制度推进源的情况下，制度的推进主要不再取决于基础的形成和发展，而是取决于政治需要和行政性的操作程序。例如中央银行的产生。但是，如果这种制度所需要的基础太过缺乏，置许多约束条件于不顾，这种制度就会变得只有形式上的意义，而没有实质意义，剩下的不过是空洞的外壳而已。


南京政府中央银行的货币政策目标和工具都是扭曲的。其货币政策目标当然已经脱离了对货币发行数量的控制。至于对利率高限的直接控制政策，则无非是为了稍稍起到减缓通胀速度的作用。在高通胀甚至恶性通胀的情况下，银行惜贷，工商业对资金的需求十分强烈，如不加限制，则利率会直线上升，从而增加企业的生产成本，使物价上涨更快，因此央行采取限制利率高限的政策，使利率保持在相对较低的水平上。1947年9月，西安的中国、交通、农业三行要求中央银行提高利率。在讨论这个问题时，四联总处认为，若提高利率，“惟恐刺激物价，利弊互见，与国家行局推行之低利政策不无抵触，是以未能积极推动”，“对于低利放款政策经核定暂不变更”，仅在存款方面稍稍提高定期存款和转存于中央银行的存款的利率（注：普通业务小组委员会第21次常会记录，1947年10月4日，宁档：396（2）／2734。）。调节利率本来是为了调节资金供求平衡，而南京政府则是在资金供求严重不平衡已成大前提的情况下，希望通过利率政策对其滥发货币的严重后果有所缓冲而已。


南京政府中央银行也实行存款准备金制度、再贴现制度等。但这些在名目上也不齐全的措施（如没有公开市场业务），并不能真正成为中央银行的货币政策工具，而只是摆摆中央银行的空架子而已。按理说，中央银行调节商业银行的存款准备金率，是为了通过乘数作用，调节商业银行的派生存款量，也就是调节货币量。再贴现率制度则是一种基准利率制度。这些货币政策工具的基本功能，南京政府中央银行都不具备。


战后，中国、交通、农业等国家行局也开始向中央银行申请转抵押、转押汇和重贴现。1946年6月，为办理当年“苏浙皖三省春茧”，贷款银团向中央银行“重贴现国币200亿元，计中、交、农、中信、邮汇五行局承贷150亿元，浙江地方银行及上海各商业银行暨钱庄等承贷50亿元”，并订有重贴现契约和贷款银团团员合约（注：中央银行第3239次常务理事会议记录，宁档：396／1542。）。1946年8月，为印制当年秋季中小学教科书，“由中、交、农、中信、邮汇五行局合借46亿元，由教育部担保，得向国行（即中央银行）转抵押”（注：中央银行第3241次常务理事会议记录，宁档：396／1542。）。


上述所谓“贷款银团”，是在中央银行指令下成立的一种金融联合组织。各个地区分别成立由若干家银行和钱庄组织而成的工商贷款银团，并由中央银行给予支持。就已见资料，上海区仅钱庄就分为4个银团组。


实际上丆，中央银行将资金按条块分配后，以转抵押、转贴现等方式发放下去。在1947年9月中央银行的一次会议上，“业务局呈，查关于各行局头寸调度问题，前经四联总处徐秘书长奉宋前院长谕，计洽定各地转质押总额中国银行为国币1100亿元，交行为1000亿元，农行以四联总处核准之本年度各种农贷及土地金融贷款，各地未经办理转质押者，迅行办理转质押，归还沪地拆款。至中信局按照成例及四联总处决议办法，办理各地转押汇转质押及拆款”（注：中央银行第3252次常务理事会议记录，1947年9月27日，宁档：396／1501。）。而各地所用资金额度也经划定，如1946年度，“上海中、交、农三行及其他商业行庄生产贷款转质押额度计中国为209.5亿元，交行为168亿元，农行为约47亿元，其他商业行庄共为64.55亿元”，到1947年“均已本息清偿”（注：中央银行常务理事会议记录，1947年，宁档：396／1501。）。


在高通胀及恶性通胀的情况下，银行因无存款来源，已不可能正常运作，中央银行在向政府巨额透支的同时，为了不致使全国的经济陷于完全停顿，也向中、交、农等行局及其他商业银行供应一部分资金。这是转抵押、转质押、重贴现业务的实质所在。这不过是一种在万般无奈之下的统制手段罢了，与正常的中央银行业务有很大不同。笔者曾在一篇文章中说过，国丆民党政府对中央财政与地方财政进行划分，由于没有实行配套的财政预决算制度，由于经济和社会条件的不稳定，由于不具备相对独立的金融体系和货币政策，因而徒具形式，而没有起到应有的作用（注：杜恂诚：《民国时期中央与地方财政划分》，《中国社会科学》1998年第3期。）。同样，如果缺乏上述这些条件，中央银行制度也是徒具形式，起不到应有的作用。因此，尽管政府充当制度推进的主体时，可以设计出一套套的制度，并以某种行政性的程序来达到这些目标，但这种“设计”也是受制约的，如果缺乏一些最基本的条件，政府所推进的制度就有可能成为名实分离的空中楼阁。


金融与经济的关系

1927年之前，中国金融与经济的关系是一种平行关系。所谓平行，并不是指两者之间没有联系（事实上，无论是业务联系，还是投资联系，两者的关系都是日趋紧密的），而是指金融业在经济发展中并没有处于一种特别明显的中枢地位或者垄断地位，虽然华资银行在产生初期与政府财政的关系比较密切，但这主要是指发行公债等业务而言，如果从中外银行和钱庄的总体来看，当时的金融业基本上不从属于财政，金融与经济各自相对独立地发展着，彼此的关系则由市场需求决定。


政府的能力弱，没有能力统一币制及对金融业实施全面的控制。政府在金融机构设置和金融法规制定方面的作用有限。以金融法规而言，其数量是很少的，即使制定成文，如《国币条例》，也并没有得到切实的执行。但是，如果我们从自发形成的行业规则、不成文法和惯例的角度看，当时的金融规程还是比较系统的，只是这类游离于中央政府的市场规程，带有较多的地方色彩，相互之间有若干差别。


当时没有全国统一的商业银行法和钱业法。上海银行公会根据华资银行多年经营所积累的经验，于1920年9月订立《上海银行营业规程》，由入会银行共同遵守。由于没有中央银行制度，这个规则规定商业银行自行保管的存款准备金须在20％以上，另外有10％的保证准备金，两项合计在30％以上；此外，银行公会还设立公共准备金，由在会各银行认定，将现金交由保管银行存储，以解决各银行不时之需。此项公共准备金的总额定为规元30万两，各银行所认份额不得低于1万两。此项准备金不给利息。同样，上海钱业订有《上海钱业营业规则》，入会钱庄必须共同遵守（注：杨荫溥：《杨著中国金融论》，第40、256页。）。这些是成文的行业规则，更大量的则是没有成文的规定或惯例。例如：要进外国银行当买办，必须有“大面子”的人担保，并交付巨额押金；买办负责中国商人的汇票和庄票的可靠性，一旦出现问题，买办要负责赔偿；外汇牌价由汇丰银行挂牌（注：第一次世界大战后，汇丰银行须与花旗、正金银行商议决定外汇牌价。）；买办凭个人信用开出的支付凭证，俗称“竖番纸”，也能被银钱业所接受，等等。正如1923年修订的《上海钱业营业规则》第二十三条指出的：“本规则有未尽事宜，照钱业固有习惯办理之。”（注：《银行周报》第7卷第8号。）这种不成文的规定或惯例是大家都必须遵守的，因而具有法的约束性。


当市场自成法规、自我调节时，金融发展程度就不会过分超前或落后于经济发展程度。当然，这是指全局而言的，在一些地方军阀控制的地区，地方金融与地方经济就不是一种大体一致的同步关系，而是金融在形式上的超前，表现为在地方范围内建立地方银行体系，以不兑现纸币代替金属货币，其结果必然是滥发纸币，侵夺民脂民膏（注：参阅姜宏业主编《中国地方银行史》，湖南出版社1991年版。）。




在自由金融市场制度下，特别是由于军阀政府非但不能保护和扶植金融，反而给金融发展造成很大的困难，金融企业除了依靠自己外，只能靠同业的互相协作。有鉴于此，同业间的相互竞争只能是适度的，而合作倾向占主导地位。


华资银行丆游离于政府之外的团结表现为三个层次。

第一个层次是所有主要的华资银行都以中、交两行为核心，团结在两行的周围。形成这种核心与外围关系的第一个原因，就是有些华资银行是在中、交两行的直接帮助下产生和发展起来的。陈光甫受过中行恩惠，于是认定其宗旨为“欲扶翼中、交两行而为其辅助机关”（注：1915年6月3日《申报》。）。曾任浙实董长的胡济生说过，上海中行的张嘉＠①“对于吾行格外关切”，“公谊”既厚，“私情”亦洽（注：浙实档：董事会议录，1921年9月26日，中国人民银行上海市分行档案室藏（简称“沪银档”）。）。盐业银行吴鼎昌在1918年曾说，该行经营较为顺利的一个重要原因是，得到中、交两行的“特别指导”（注：盐业档：1917年营业报告，沪银档。）。第二个原因是许多华资银行都领用中、交两行的钞票，借用两行的信用。如1915年浙江银行领用中行钞票100万元，而浙兴可领用500万元，且条件更加优惠。1922年6月，浙兴自己可发行钞票，却仍然领用中行钞票，只是将额度减至300万元（注：浙兴档：董事会议录，1916年3月13日、1923年5月14日，沪银档。）。1919年9月，大陆银行创办不久，就领用中行钞票40万元，“并商定办法14条”（注：大陆档：董事会议录，1919年9月9日，沪银档。）。第三个原因是许多华资银行对中、交两行的投资入股。


在通常情况下，核心对于外围少不了时时给予照顾，若遇危难，核心对外围也少不了帮忙；但风潮中往往首先需要“保帅”，因而往往出现外围集中保核心的现象。1916年上海中行拒绝停兑令，浙兴董事长向董事会报告说，华资“银行公会公议维持中国沪行营业，有款者各以款助，无则以财产借作押款”，浙兴“在中国沪行为最大存户，助中行即所以自助”。1921年挤兑风潮中，浙兴对天津中行的押放款16万元正好到期，“其时挤兑风潮正紧，势难收回，故准其转期1月”，并另外给予25万元透支款。浙兴对北京中行押放款10万元到期，也准其续转3个月（注：浙兴档：董事会议录，1916年5月17日，1921年12月5、26日，沪银档。）。其他银行也都对中行给予支持。正如中孚银行主持人所说，中、交挤兑“来势甚骤，猝不及防，然亦卒赖群策群力，得以维持于不弊。于此足证我国金融界之进步，良可欣庆”（注：中孚档：第7卷，沪银档。）。


第三个层次是同业组织。到1927年为止，由于政局动荡、军阀割据等原因，华资银行的全国性同业组织还刚刚起步，发挥作用不大，但地区性的同业组织则有相当力量。


在经济生活缺乏政府协调的情况下，银钱两业的同业组织以一致的立场对外交涉，包括同政府抗争，使银钱两业在经济生活中占有重要的一席之地，并与其他经济力量保持平衡。1919年全国银行公会联合会宣布：“政府对于财政计划设无根本上之改革，则银行界对于中央或各省借款凡流用于不生产事业者概不再行投资”，而只承担“确为生产事业之借款”（注：《中国银行通信录》第66期。）。银行业对政府采取了一致行动。


在更多的情况下，地区银钱同业组织显得非常活跃。如1921年7月2日，中法实业银行突然接巴黎总行指示停业，上海银行公会为维护金融市场的稳定，毅然出面代兑中法实业银行钞票。1924年9月，在时局动荡、银根抽紧的情况下，天津、济南、厦门等很多地方的银钱同业组织出面取代地方政府维护本地区金融。当银行业与钱业在相关业务方面遇到争端时，如1924年9月发生划条纠纷，因为没有政府出面协调，只好由银行公会与钱业公会反复磋商，自己寻找解决办法（注：《银行周报》第9卷第20号、第8卷第38、34号。）。




1934年，中央银行就认为：“必凭恃金融之力，发挥国家之权，内则调剂社会之经济，外则控制国际之汇兑，然后其职始完而能，事始毕。”（注：关于中央银行业务之意见，1934年，宁档：396／6102。）1933年在张嘉＠①还担任中行总经理的时候，中行对当时在世界许多国家流行的“统制经济”可能对中国造成影响表示担忧，认为在中国实施统制经济“恐不特不能收效，反足以妨碍产业发达之进行”，并对政府将“居其大半”的财政收入用于军费开支深表不满。可是当1935年3月政府对中行实施控股，并将张嘉＠①调离中行后，新任董事长宋子文即对政府的金融统制大加称赞，说其“结果颇著成绩”，认为“政府当局负重要职责”，对货币金融“加以系统的管理”是必然的（注：《中国银行行史资料汇编》上编3，第2128—2129、2180、2209页。）。


政府垄断了金融，就可以几乎任意地重新分配资源。1940年度中央银行放款总额为50.9亿元，而贷给政府中央机关的为48.4亿元，占95.1％（注：伪中央银行总分行放款分析汇报表，1940年度，宁档：396／9469。）。1947年9月，中央银行核定中国银行全国各地转质押总额1100亿元、交行总额1000亿元，而同年6月中央银行垫款给财政部的余额高达126565亿元（注：中央银行常务理事会议记录，1947年9月27日，宁档：396／1501。），相比之下，中央银行用于经济方面的资金少得可怜。而在投放财政资金过多，引起高通胀的情况下，即使给经济一点资金，还不能弥补通胀的负面影响，谈不上支持经济。1946年秋，南京工商业凋敝，中央银行指令各国家行局“切实贷助，促其复兴”，“仍由各业依照规定径向各行局或本总处分别申请核办”，至于小工商贷款，则“可参照上海钱业银团贷款办法，由商业行庄筹议办理”（注：中央银行与工商业贷款银团订立合约，1946年10月4日，宁档：396／88。）。经济不再有独立性，完全仰赖于金融，而金融大权则操诸政府之手。


在金融总量中，商业行庄所占比例很低，无足轻重，各地的工商贷款银团是在中央银行的指导和审批下成立的，同业协会之类的组织可有可无，已不再有实质性的发言权。美国学者小科布尔（P.M.Coble，Jr.）说：“上海金融资本家们作为一个阶层来讲，通过1935年政府对银行产业的接管，政治上已被阉割了。由于他们在1934年时就已经妥协了，所以他们作为一个独立的经济和政治力量的活动已经完全被南京政府摧毁无遗了。”（注：（美）小科布尔：《上海资本家与国民政府，1927—1937》，杨西孟等译，中国社会科学出版社1988年版，第248页。）从史实来看，政府与行业组织的作用是一强一弱，呈反比的。当政府作用弱的时候，行业组织的作用就强；而当政府作用强的时候，行业组织的作用就弱。于是，金融市场自发的创造性就完全被扼杀了。